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依法治国背景下的网络内容监管

作译者：杨秀
出版时间：2017-12 千字数：358 版次：01-01 页数：216
开本：16开装帧： I S B N ：9787121328091
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序
杨秀博士发来其研究网络内容监管法治化问题的新作并请我作序，欣然允之。
2007年9月，杨秀考入复旦大学新闻学院攻读硕士学位。不久后，我就认识了这位来自青海的藏族研究生。2010年2月，杨秀被选拔为硕博连读研究生，开始转而直接攻读博士学位，我也从此时起有幸成为他的导师。在杨秀攻读博士学位期间，这位苦读、勤思的博士生在学术道路上不畏艰难、奋然前行的情景，至今历历在目。2012年12月，杨秀通过博士学位论文答辩、荣获博士学位，迈出了他学术人生的第一步。之后，他去了重庆大学，主要从事新闻传播法与新闻传播伦理的教学与研究工作，取得了不少颇有价值的学术成果。
杨秀博士发来的这部新作，以网络内容监管法治化问题为研究课题，具有理论与现实的双重意义与价值。诚然，互联网自从20世纪90年代横空出世以来，其社会影响与日俱增。时至当下，网络已成为社会结构的一部分，网络空间已成为人类生存的第二空间。人们的交往行为，已不仅仅局限在现实社会中实现，而且还可以在由网络构成的虚拟社会中实现。然而，由于网络传播特性等诸种原因，网络治理、其重点是网络内容的治理，已经成为人们不得不予以关注的一个难题。
谈到网络治理问题，我们不难发现法律在当下网络治理中的重要作用。网络治理建设，当以网络治理的法治建设为先。事实上，当下国家与政府有关部门也正在制定相关的法律、法规，不断加强网络内容监管，基本实现了“网络不是法外之地”的网络内容监管目标。但是，由于网络作为新兴事物，我们对其发展规律的认识还处于探索阶段，网络内容监管还面临着不少困难和挑战。例如，网络内容的规制，事关对于公民意见表达自由的限制，极易引发社会公众对于监管权力在合法性方面的质疑。因此，加强网络内容监管的法治化研究，以期从理论上界定网络内容监管中政府权力的边界，从而实现网络上公民的表达自由和网络有序发展目标之间的平衡，已是当务之急。又如，当下网络内容监管的效能如何？这也是一个值得关注的问题。目前，虽然已初步做到了“有法可依”，但重要的是要做到“有法必依”，因而网络内容监管的重点应转向“立法、执法、法律监督”相结合的全方位法治建设。特别值得注意的是，我们应当关注网络监管中多元利益的实现，并据此展开网络内容监管法律制度的设计和完善，以提升相关制度、规范的有效性。
在结构上，这部新作从宏观、中观、微观三个层面展开讨论，其主要内容包括以下三大部分：第一部分在宏观层面上阐释了网络内容法治化监管问题提出的时代背景、现实的制度基础和理论框架。作者认为，网络内容监管的法治化，既与传统媒体内容的监管存在许多的共性和联系，但又不同于传统媒体时代对内容的监管。一方面，通过阐述技术、传播等环境的变化，由此揭示了互联网信息内容监管从社会变迁向权利（制度）重构转变的社会基础；另一方面，由于网络发展中各类违法信息内容也在迅速增加，而现有的制度和规范偏重于秩序的保障，更注重对公民表达自由等权利的限制和约束，因而在整体上该领域的法治化程度与我国建设法治国家的战略目标以及国家治理能力现代化的要求之间仍存在着一定的差距。第二部分从中观层面针对网络内容监管“法治化”这一核心命题，通过重点问题和典型案例的分析，同时结合基本权利等相关理论，阐释了我国网络内容法治化监管中存在的一些重大问题。第三部分在微观层面上考察网络内容监管领域具有代表性的法律文件及标志性事件，以网络内容监管法治化为视角尝试勾勒当下中国的“治网主张”。在研究过程中，作者提出了一些具有个人独特见解的观点或建议，对当下网络内容监管的实践具有很大的启发或借鉴意义。
最后，为杨秀博士撰写的这部新作致贺！期待杨秀博士今后有更多的论著问世。


黄  瑚
2017年7月16日




前    言
在我国经济社会发展进入新常态之后，党中央做出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略部署，即“四个全面”的战略布局。其中“全面依法治国”为新时期全面深化社会各个领域的改革提供了重要的理论支撑和制度保障。在全面依法治国的背景下，我国互联网领域，特别是网络内容的管理方面开展了一系列重大的改革和实践，通过积极运用法治思维和法治方法服务网络内容建设的需要，解决网络发展中出现的问题，目前这一领域已经取得了许多宝贵的经验，中国政府的“治网主张”也日渐清晰明朗。
2014年10月24日，中央网信办举办“学习宣传党的十八届四中全会精神 全面推进网络空间法治化”座谈会，中宣部副部长、中央网信办主任、国家网信办主任鲁炜指出，全面推进网络空间法治化，其要义是发挥法治对引领和规范网络行为的主导性作用，重点是按照科学立法要求加强互联网领域的立法，关键是严格执法，基础是按照全民守法要求，引导网民尊法守法，做“中国好网民”。 2016年12月27日由国家互联网信息办公室发布的《国家网络空间安全战略》，其中就提到，“加快构建法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的网络治理体系，推进网络社会组织管理创新，健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制。加强网络空间通信秘密、言论自由、商业秘密，以及名誉权、财产权等合法权益的保护。”由此可见，新时期政府网络管理所涉及的内容十分广泛，但其中尤为重要的工作是要在网络内容管理中继续贯彻和深化全面依法治国战略要求。
互联网技术的飞速发展，特别是移动互联时代的到来，网络内容管理的难度在不断增加。移动互联网新平台上的内容传播呈现出内容形态更多样，多终端传播、多主体参与以及社会化传播等新特征。但是，由此引发的新问题也越来越多，比方说，随着移动互联网的快速发展出现了网络视听节目井喷的态势，内容品质良莠不齐，特别是不良内容传播所引发的社会问题日益凸显，因此，在网络视听的管理过程中，如何做到“网络视听节目要与广播电视节目同标准同尺度”就成了必须要回答的课题；互联网内容形态与传播方式的变化也引发了新闻信息内容传播格局的变化，这就需要通过法律确定互联网环境下新闻信息生产与传播的新秩序；互联网内容传播形态、媒介的多元化导致对于互联网“广告”的认定及其监管遇到了前所未有的挑战，等等。可以说，当前网络内容管理领域各类问题层出不穷，这些问题无一不考验着网络时代政府社会治理的智慧和能力，这也对网络内容管理中法治思维和法治方法的运用提出了更高的要求。经过数年在互联网内容管理领域的探索，我们针对互联网内容法治化管理的思路愈发清晰，实践也更加成熟。当前，我国政府针对互联网内容的管理，主要呈现出以下特点：
一、面对网络内容传播中出现的问题，通过及时制定相关法律法规，堵住管理漏洞，互联网内容发展已进入全面监管时代。“管得住是硬道理，正能量是总要求”，这是当前阶段我国互联网治理体系建构的基本要求。一方面，“管得住”指明了互联网信息内容治理体系第一阶段的主要矛盾—网络内容治理中存在着无法可依以及监管漏洞的突出问题，将其纳入法治化管理的制度体系之中就成为了这一阶段的主要任务。另一方面，“正能量”是指，互联网治理体系的建设必须坚持“管媒体的原则不能变，党管干部的原则不能变，坚持正确的舆论导向不能变”，即三个“不能变”的基本原则，它们是“正能量”的制度保障。互联网内容管理“无法外之地”目标的初步实现，也就意味着互联网全面监管时代的到来。
二、政府引导下的多元共治模式成为网络内容管理的重要经验。2016年7月，《互联网广告管理暂行办法》对外界公布。该文件将当前互联网广告发展中的最新形态“程序化购买”问题也纳入监管当中，提出了管理的具体要求。政府如此及时、高效地介入对互联网广告的管理，通过立法引导网络广告产业的健康发展，这在世界范围内都是不多见的。正是基于多元共治理念及其实践的经验，才能够对互联网“广告”监管这一世界性的难题及提出“解决方案”。互联网领域变化很快，由此会不断出现新的问题，而面对新问题，过去单纯依靠政府力量进行管理的模式就会遇到很多的问题。应对网络内容管理的挑战，需要治理模式的创新，因此，政府引导下的多元共治模式就成了网络内容法治化治理的重要内容，并且代表着未来网络治理体系的发展趋势。2017年，在政府相关部门的指导下，《网络视听节目内容审核通则》、《社区娱乐信息管理规定》相继出台，这进一步说明网络内容的多元共治是应对该领域各类难题的“良药”。
三、网络内容管理从注重“立法”向“执法”过渡，更加强调法律规范的“实效性”。2017年以来，监管部门对于网络内容的传播展开了一系列的执法活动，推动了相关法律规范的“落地”。1月，国家网信办深入整治“标题党”，新浪、搜狐等5家网站被处罚；3月，北京市网信办责令腾讯、新浪、搜狐、网易、凤凰等网站关停违规自采栏目；4月，“红杏直播”、“蜜桃秀”等18款低俗直播类应用下架……。这一系列的执法活动表明，经过之前陆续出台相关的法律规范，互联网内容管理中“无法可依”的问题得到了一定程度的缓解，今后，将更加关注法律规范的执行及其实施状况。
经过对网络内容监管制度不断地摸索，特别是近几年的网络法规及监管制度的建设，到了2016年，我国的网络监管规范体系更加完善，由此也可以看出，网络治理的整体思路和大体框架已经成形，目前这一领域已经基本做到了“有法可依”，这是建设互联网治理体系中极其重要的一步，具有重要的意义。今后，网络信息服务的监管制度将从立法这一重点逐步转向“立法、执法、法律监督”相结合的全方位法治建设，从注重法律的数量向重视法律的质量过渡，从关注规范的合理性向强调其合法性转变。这就需要网络信息服务监管政策在总结我国已有互联网治理经验的同时，更加重视政策、制度的多元价值，在创新与稳定，活力与秩序、网络安全与权利保障之间做出平衡，促进社会的协调发展。
无论是网络内容管理领域的立法还是执法活动，都体现了政府、网络服务提供商等不同主体在网络内容治理中，不断落实“主体责任”，履行网络内容管理义务，进而实现网络内容发展的“共享共治”目标。2015年12月16日至18日，以“互联互通、共享共治，共建网络空间命运共同体”为主题的第二届世界互联网大会在乌镇举行，习总书记在这次会议上提出了“共享共治”的互联网治理的“中国方案”。网络信息内容的治理是当今世界各国所共同面临的难题，对于网络内容管理而言，各个国家仍都处于探索之中，并无可以“照搬”的现场经验。针对这一领域的管理，今后我们仍将面临许多难题，而应对网络内容管理的挑战，特别需要处理好以下三个方面的主要问题：一是，协调技术、传播等环境的变化，即互联网信息内容管理社会基础的变迁与治理手段之间的关系。互联网内容管理中，技术与治理手段之间的博弈影响规范体系的建构。任何类型的规范都会随着社会的变迁而不断调整，规范的制定需要适应实际，也会随着社会实际情况的变化而变化。如今在移动设备、传感器、社交媒体、大数据等技术的推动下，互联网成为连接不同个体制造场景的工具，是完成社会各要素之间高效配置的手段，新技术催生的场景时代，它是对价值和关系的重构与再造。场景时代，网络平台一般都是关系、信息、服务的整合，而管理也需要建立起一套完善的治理体系，打造治理“生态圈”。具体而言，互联网媒介形态的变迁使得媒介“舆论动员能力”的意义凸显，所以说，网络内容的管理已无法仅局限于少数主流平台，而是必须扩大到一切具有“舆论动员功能”的媒介上。再有，大数据时代“内容”的生产过程中，“算法”扮演着非常重要的角色，因此，网络内容管理除了对于媒介平台上内容“终端”呈现的治理，而且，更需要关注和介入“内容”的分发过程，重视对于“算法”的管理。总之，这一领域，技术是法治化治理目标实现中的一个重要变量，规范的制定必须关注技术和传播的发展。二是，网络内容管理过程中，应更加重视对公民各项权利的保障。由于网络发展中各类违法信息内容在迅速增加，而现有的制度和规范偏重于秩序的保障，更注重对公民表达自由等权利的限制和约束，整体上该领域的法治化程度与我国建设法治国家的战略目标以及国家治理能力现代化的要求之间仍存在着一定的差距。因此，网络内容法治化治理体系的建构中，应更加注重其权利保障功能的完善。三是，法律规范如何平衡发展与监管两种价值目标。网络内容管理规范的制定及其实施，对于通过依靠不良信息内容的传播并从中获利的相关主体将产生明显的“挤出”效应，这对于优化传播市场结构，提升网络信息内容的质量，净化网络空间都会产生积极的效果。从这个意义上说，网络内容管理规范发挥了促进网络传播市场健康发展的作用。不过，现有的网络内容管理相关的法律文件偏重于规范的“监管”和“限制”功能，大多数文件中这类的规定相对较多，而对于如何支持、促进传播活动发展的规范却明显不足。此外，互联网领域，技术与传播模式的创新源源不断，对其的治理经验和能力又相对滞后，如果一味强调“监管”，追求“秩序”单一价值，很可能扼杀创新进而影响社会整体的发展。因此，互联网内容管理政策和规范的制定中应更多地提倡“包容性发展”、“多元共治”等新理念。
最后，互联网时代的到来，使得对其内容的监管而言，的确面临一些新的挑战，但是，对于社会的发展、进步而言，互联网时代也带给我们前所未有的机遇。一方面，对于提升政府的网络社会治理能力，推动社会各领域的改革和发展，增进国家与社会之间的良好互动都将具有十分重要的意义。网络内容的治理，不仅要勇于创新，也需要继承已有的内容管理经验，特别是借鉴针对新闻媒体内容管理的相关制度，以此推动对于网络内容传播规律的认识，促进网络内容传播社会价值更好地发挥。另一方面，法治思维是人类社会管理智慧的结晶，法治是国家治理体系和治理能力的体现，因此，应不断加强法治思维在推动网络内容管理中的运用，提升法治方法的效益。互联网时代，通过完善网络内容法治化治理体系，推动传播内容管理实体法和程序法的全面发展，提升网络内容法治化治理的水平也面临着难得的机遇。本研究主要将政府主导的网络内容监管实体法领域的建设实践作为研究对象，揭示了在依法治国背景下网络内容监管的不同面相。特别是通过对网络内容监管领域具有代表性的法律文件及标志性事件的深入考察，试图从政府主导下的网络内容法治化治理角度勾勒出了当前网络治理“中国方案”、“治网主张”的大致轮廓。由于本研究的重点在于对网络内容管理“阶段性”实践的“个案”分析和考察，因此，对网络内容监管规律理论体系的归纳和阐释稍显薄弱。另外，由于受本书写作目的的限定，与网络内容治理相关的民事法律及程序法等问题文中也涉及不多，这些方面的缺憾，将在今后的研究中逐步弥补。囿于学识和能力，文中难免有不逮和谬误之处，恳望方家不吝赐教。

                                               杨  秀
                                2017年8月1日于重庆大学新闻学院
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